YURT DIŞINA ÇIKIŞ YASAĞI ve PASAPORT TAHDİDİ İŞLEMİNİN İPTALİ
Giriş
Kamu Denetçiliği Kurumu’na yapılan 2024/10869-S.24.16594 sayılı başvuru çerçevesinde, başvurucu hakkında pasaport tahdidinin kaldırılmasına yönelik talep değerlendirilmiştir. Başvurucu, yasal yükümlülüklerini tamamlayarak tahliye olmasına ve bu süreçte herhangi bir suça karışmadığını belirtmesine rağmen, İçişleri Bakanlığı tarafından konulan yurt dışına çıkış yasağının kaldırılmadığını iddia ederek Kamu Denetçiliği Kurumu’na başvurmuştur. Kurum, pasaport tahdidiyle seyahat hürriyetinin sınırlandırılmasının hukuka uygun olup olmadığını, ilgili mevzuat ve idarenin takdir yetkisi bağlamında detaylı bir şekilde değerlendirmiştir. Bu incelemede, idari takdir yetkisinin sınırları ve başvurucu hakkında alınan idari tedbirin hukuki dayanaklarının yeterliliği irdelenmiştir.
Başvuru Süreci ve İdarenin Cevabi Yazıları
Başvurucu, 08/08/2016 tarihinde cezaevine girmiş, 18/03/2021 tarihinde denetimli serbestlik kapsamında tahliye edilmiştir. Tam tahliye tarihi olan 31/01/2024 itibarıyla tüm yasal yükümlülüklerini yerine getirdiğini belirten başvurucu, tahliye sonrası herhangi bir suça karışmadığını ifade etmiştir. Buna rağmen, İçişleri Bakanlığı tarafından hakkında uygulanan yurt dışına çıkış yasağının devam ettiğini öğrenmiş ve yasağın kaldırılması amacıyla 07/08/2024 tarihinde Manisa İl Nüfus Müdürlüğü’ne dilekçe ile başvurarak yasağın kaldırılmasını talep etmiş, ancak aynı gün kendisine verilen cevapla yasağın sürdüğünü öğrenmiştir.
Başvurucu hakkında Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılan açıklamaya göre, Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından alınan 01/09/2022 tarihli “Bakanlık Oluru” uyarınca başvurucunun yurt dışına çıkışının “genel güvenlik bakımından sakıncalı” bulunduğu belirtilmiştir. Buna göre, başvurucu hakkında idari tedbir tesis edilmiş olup, başvurucunun yurt dışına çıkışına kısıtlama getirilmiştir. Başvurucu 15/05/2023 tarihinde Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezi (CİMER) aracılığıyla idari tedbirin kaldırılması için talepte bulunmuş; ancak Emniyet Genel Müdürlüğü’nün 15/01/2024 tarihli cevabi yazısında, başvurucu hakkında 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesi uyarınca idari tedbirin devam etmesi gerektiği belirtilmiştir. Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü de son olarak 17/09/2024 tarihli cevabi yazısında, başvurucu hakkında daha önce verilen bilgilere ek herhangi bir hususun bulunmadığını belirtmiştir.
Hukuki Dayanak ve İlgili Mevzuat
Anayasa’nın “Yerleşme ve Seyahat Hürriyeti” başlıklı 23. maddesi, her bireyin yerleşme ve seyahat özgürlüğüne sahip olduğunu güvence altına alırken, vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetinin yalnızca suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hakim kararı ile sınırlandırılabileceğini hükme bağlamıştır. Bu anayasal çerçeve, bireylerin yurt dışına çıkma hakkını temel bir hak olarak kabul etmekte, bu hakkın ancak belirli ve sınırlı durumlarda kısıtlanabileceğini ifade etmektedir. Ancak, 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun “Pasaport veya Vesika Verilmesi Yasak Olan Haller” başlıklı 22. maddesi, genel güvenlik bakımından sakıncalı bulunan kişilerin yurt dışına çıkışının İçişleri Bakanlığı’nın takdir yetkisi çerçevesinde sınırlandırılabileceğini öngörmektedir. Kanunun ilgili hükmü gereği, ülkenin güvenliği ve kamu düzeni açısından tehlike arz eden kişiler hakkında yurt dışına çıkış yasağı konulabileceği ifade edilmiştir.
Pasaport Kanunu’nun 22. maddesi, idareye bireylerin yurtdışına çıkma özgürlüğünü sınırlandırma noktasında geniş bir takdir yetkisi tanımaktadır. Ancak idareye tanınan bu geniş yetkinin sınırsız olmadığı ve yalnızca kanuni dayanaklarla sınırlandırılabileceği unutulmamalıdır. Anayasa’nın ilgili maddesi uyarınca, bireylerin yurtdışına çıkış hürriyetinin kısıtlanması, yalnızca kanunla ve meşru bir amaca dayalı olarak yapılabilir. Aksi takdirde, idarenin uygulamaları hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Takdir Yetkisinin Hukuki Sınırları ve Kamu Denetçiliği Kurumu’nun Değerlendirmesi
İdareye tanınan takdir yetkisi, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi ve kamu yararının korunması amacıyla idareye geniş bir hareket alanı sağlamaktadır. Ancak idareye tanınan bu yetkinin sınırları, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihatları ve Danıştay kararları ile de çizilmiştir. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin R(80)2 sayılı tavsiye kararında belirtildiği üzere, idare, takdir yetkisini kullanırken yalnızca olaya ilişkin objektif unsurları dikkate almalı, ayrımcılıktan kaçınmalı ve tarafsızlık ilkesine uygun hareket etmelidir. İdarenin eylem ve işlemleri, kanunun çizdiği sınırlar içerisinde kalmalı ve kişilerin haklarını ihlal edici bir niteliğe bürünmemelidir. Danıştay da, takdir yetkisinin hukuka uygun kullanımını vurgulayarak, kamu yararı ve hizmet gereklerinin dikkate alınması gerektiğini belirtmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuruya konu olayda, 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesi kapsamında Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından verilen “genel güvenlik bakımından sakınca bulunduğu” ifadesi dışında somut bir gerekçenin sunulmadığını tespit etmiştir. Takdir yetkisi her ne kadar idareye geniş bir esneklik tanısa da, bu yetkinin kullanılmasının hukuka uygunluğu, kanunda belirtilen sınırların aşılmaması koşuluna bağlıdır. Takdir yetkisi, kişilerin hak ve özgürlüklerine yönelik sınırlandırmalar yapılırken keyfi değil, meşru, objektif ve denetlenebilir gerekçelere dayanmalıdır. Bu hususta Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin R(80)2 Sayılı Tavsiye Kararı’nda, takdir yetkisinin kullanımıyla ilgili temel ilkeler belirlenmiş olup, idarenin yetkisini yalnızca olaya ilişkin unsurları dikkate alarak, nesnellik ve tarafsızlık ilkesi çerçevesinde, hakkaniyete uygun olarak kullanması gerektiği vurgulanmıştır.
Kamu Denetçiliği Kurumu’nun yaptığı değerlendirmeye göre, başvurucunun pasaportuna konulan tahdit kararında, somut bilgi ve belgelerle desteklenen güvenlik kaygıları yerine, yalnızca genel ifadelerle sınırlama gerekçesi sunulmuş olup, bu durum işlemin hukuki dayanağını zayıflatmaktadır. Danıştay 8. Dairesi’nin 27/01/2010 tarihli kararında da belirtildiği üzere, idarelerin idari işlem tesis ederken sahip oldukları takdir yetkisi, ancak hukuken kabul edilebilir koşullar altında ve kanun sınırları içinde kullanılabilir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurucu hakkında tesis edilen yurt dışı çıkış yasağının hukuka aykırılık teşkil ettiği kanaatine varmıştır. Kurum, idarenin takdir yetkisini kullanırken objektif ve somut gerekçelerle hareket etmesi gerektiğine dikkat çekmiş; başvurucunun yurt dışına çıkışını sınırlandıran işlemin yalnızca genel güvenlik kaygısına dayandırılmasının yeterli olmadığını belirtmiştir. Anayasa’nın 23. maddesi gereği yurtdışına çıkış yasağı gibi temel hakları doğrudan etkileyen işlemlerin, bireylerin özgürlüklerini keyfi biçimde sınırlandırıcı nitelikte olmaması gerekmektedir.
Kurum, somut olayda başvurucunun geçmişte suç işlemiş olmasına rağmen, cezasının infaz sürecinin tamamlanması ve tahliye sonrası geçen süre zarfında başka bir suç işlememesi nedeniyle genel güvenlik açısından risk teşkil ettiğine dair somut bir bilgi ve belgeye dayalı gerekçe gösterilmesi gerektiğine işaret etmiştir. Aksi takdirde, idareye verilen geniş takdir yetkisinin birey hak ve özgürlüklerine aykırı bir şekilde kullanıldığı sonucuna varılmıştır.
Sonuç
Kamu Denetçiliği Kurumu’nun incelemesinde, idareye verilen takdir yetkisinin hukuka aykırı şekilde kullanılması durumunda yargısal denetim mekanizmasının devreye girmesi gerektiği vurgulanmıştır. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesi idareye geniş bir yetki tanısa da, bireyin temel hak ve özgürlükleri karşısında bu yetkinin sınırları bulunmaktadır. Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurucunun yurtdışına çıkış özgürlüğünü sınırlandıran işlemin hukuki gerekçelerden yoksun olduğunu ve bu işlemin bireyin temel haklarına müdahale niteliği taşıdığını ifade etmiştir. Bu bağlamda idare, bireylerin temel hak ve özgürlüklerini sınırlandıran işlemlerini somut bilgi ve belgelerle gerekçelendirmeli ve kamu yararı ile bireysel özgürlükler arasında dengeyi gözetmelidir.
